食品安全法實施條例(修訂草案)解讀

2017年8月14日,國家食藥監總局(CFDA)向WTO通報了《食品安全法實施條例(修訂草案)》(以下簡稱2017版)並公示,公示截止日期為2017年10月13日。

實際上,在2016年10月19日,國務院法製辦也發布了一版《食品安全法實施條例(修訂草案送審稿)》(以下簡稱2016版)。與2016版相比,2017版的條目大幅減少,由原本的208條縮減至98條;內容上也進行了大幅整合,主要體現為刪除現行法律法規中已規定的內容。

兩個版本對比

與2016版相比,除第一章外,2017版的其餘章節均有大幅刪減、調整的情況。刪除、整合的主要是現行其他法律法規中已有詳細規定的內容,比如食品安全國家標準、網絡食品銷售等;以及2016版中比較有爭議的內容,如特殊食品的企業標準等。

章節

2017版條目數

2016版條目數

主要修改內容

第一章總則

7

7

將“縣級以上地方人民政府對本行政區域的食品安全承擔屬地管理責任”修改為“縣級以上地方人民政府實行食品安全監督管理工作行政首長負責製”。

第二章食品安全風險監測和評估

5

14

刪除了食品安全風險監測和評估中各主管部門的具體分工,保留了各部門基本職責。

第三章食品安全標準

4

7

1、明確“食品生產企業應當將其製定的食品安全指標嚴於食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。”
2、刪除“保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的企業標準已經納入產品配方、生產工藝等技術要求的,可以不進行企業標準備案。”
3、刪除食品安全標準製定的一些過程性規定。

第四章食品生產經營

28

69

1、 精簡、刪除了大量其它相關法規中已規定的條款。

2、明確“食品生產許可的有效期為5 年,食品銷售和餐飲服務許可的有效期為3 年。銷售食用農產品,不需要取得許可。”

第五章食品檢驗

4

12

1、刪除了食品檢驗中具體的執行要求,保留了食品檢驗中,監管部門、食品生產經營者、檢測機構的職責和義務。
2、新增了“任何單位和個人不得發布未依法取得資質認定的食品檢驗機構出具的食品檢驗信息,不得利用上述檢驗信息對食品或者食品生產經營者進行等級評定,欺騙、誤導消費者。”

第六章食品進出口

10

12

1、刪除了公開檢驗檢疫證明文件和通關證明、進口特殊食品生產企業體係核查、跨境電子商務等要求;
2、明確“進口實行注冊管理的保健食品、特殊醫學用途配方食品以及嬰幼兒配方乳粉,還應當提供國務院食品藥品監督管理部門出具的注冊證書”;
3、明確“尚無食品安全國家標準的食品,是指由境外食品生產企業生產,我國尚無相應食品安全國家標準的食品,不包括食品安全國家標準中通用標準已經涵蓋的食品。”

第七章食品安全事故處置

6

11

保留了食品安全事故應急預案和食品安全事故處理的基本流程和要求。

第八章監督管理

12

41

刪除了各級相關政府部門的行政職責,精簡了監督檢查和違法案件稽查的規定。

第九章法律責任

20

30

刪除了大量處罰條款,但是增加了對個人的處罰規定。

第十章附則

2

5

刪除了條例中用語的含義解釋,保留特殊食品需繳納注冊費的要求。

重點內容解析

食品安全標準

由於保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品以及新的食品原料不屬於地方特色食品不屬於地方特色食品,不得製定食品安全地方標準。食品生產企業製定企業標準的,應當公開企業標準供公眾免費查閱。如果企業標準中的食品安全指標嚴於食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,應當報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。

2016版有如下規定:“保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的企業標準已經納入產品配方、生產工藝等技術要求的,可以不進行企業標準備案”。一般來說,配方、生產工藝屬於核心機密,企業不會主動公開;而企業標準主要規定產品質量、安全指標等不屬於機密的內容,是可以公開的。也就是說,多數情況下,企業不會選擇將配方、生產工藝寫入企業標準。因此2017版中刪除了此要求。

食品經營許可證有效期

現行的《食品經營許可管理辦法》中規定食品經營許可證有效期為5年,而2017版的第十七條規定食品銷售和餐飲服務的許可有效期為3年,且又將食品經營分成了食品銷售和餐飲服務。不難看出,食藥監總局打算縮短許可有效期限。若2017版第十七條最終被保留,則《食品經營許可管理辦法》需要進行修訂。按照已廢止的《食品流通許可管理辦法》和《餐飲服務許可管理辦法》規定,食品流通許可證和餐飲服務許可證的有效期限均為3年。從2015年10月1日起開始切換至食品經營許可證,推測目前應有約2/3的食品銷售和餐飲服務單位已完成換證,由於《實施條例》的審批、頒布、過渡還需要一定的時間,因此屆時可能隻有少部分單位沒有申領5年有效期的食品經營許可證,那麼如何換證也是一個問題。

食品標簽

2017版的第三十七條規定,按照食品安全標準不得使用的物質,不能在標簽、說明書、廣告中宣稱不添加。目前有些企業通過宣稱產品未添加某些物質,借以貶低競爭對手,從而誤導消費者建立銷售優勢,其實也已經涉嫌違反《反不當競爭法》。現在明確此類行為屬於違法。此外,GB 7718預包裝食品標簽通則正在修訂中,到時可能也會對相應內容進行規定。

特殊食品

2017版的第四十四條規定,國務院食品藥品監督管理部門應當在其網站上公布注冊或者備案的保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品的標簽、說明書;特殊食品不得與普通食品或藥品混放銷售。

這裏會涉及到兩個問題:

第一,標簽、說明書的公開,方便了消費者查驗產品信息,但是也在一定程度上方便假冒產品模仿正品。犯罪分子可以直接從網上下載公開的圖片,稍作技術處理後就可以印製仿冒的產品包裝。2016年上海查獲的嬰幼兒配方奶粉製假售假案件中,犯罪分子就是模仿正品的包裝紙盒製作仿冒的包裝;若能取得清晰的標簽圖片,犯罪分子可以更方便地進行仿造。目前大多數嬰配的追溯係統隻能識別到生產批號,僅有少數生產企業有能力為每件產品設置唯一識別ID,故而如果犯罪分子仿冒成功,監管部門和生產企業很難排查假冒產品。

第二,保健食品與普通食品不得混放銷售,可能對部分品牌產品如紅牛、日加滿等維生素飲料產生影響。這類產品往往在超市、商店中與普通飲料混放銷售。若最終該版本的實施條例實施後,這類產品將隻能在保健食品專櫃中銷售。

另外,第九十七條規定,特殊食品注冊應繳納注冊費。對於已經取得注冊的特殊食品,今後可能會補繳注冊費或者免繳注冊費;而備案的保健食品則無需繳納備案費用。

食品檢驗

目前很多網絡媒體或第三方網站對食品進行檢測,有些是委托實驗室,有些是自主進行。2017版的第四十八條規定,任何單位和個人不得發布未取得資質的檢測機構出具的檢測信息,不得利用該信息對食品或者食品生產經營者進行等級評定,欺騙、誤導消費者。意味著以後這類檢測隻能通過有資質的實驗室開展,沒有資質實驗室出具的實驗結果將不得向社會發布。

違反本條規定的,由縣級以上食藥監責令改正,有違法所得的,沒收違法所得;拒不改正的,處5萬元以上20萬元以下罰款;構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予治安處罰。

跨境電商

2017版中刪除了關於跨境電商的相關條款,食品安全法中也無跨境電子商務的相關規定。由此可以看出,食品安全法和實施條例不會直接對跨境電商提出具體的要求,跨境電商會有專門的一係列法規進行管理。

目前跨境電商相關規定為質檢總局公布的跨境電商主體備案要求和財政部發布的 “四·八新政”,“四·八新政”的緩衝期到2017年12月31日為止。此外,新的《電子商務法》最快會在2018年春季的十三屆人大表決通過,正式實施至少在2018年下半年。

對於通過跨境電商交易的特殊食品需不需要注冊的問題,今年年底前相關部門應該會發布公告或者解讀,明確此類產品的監管措施。

進口無國標食品

2017版中第五十二條規定,進口無國標食品不包含已列入通用標準的食品。通用標準包括GB 2760、GB 2761、GB 2762、GB 2763、GB 14880、GB 29921等。目前我國隻批準了墨西哥產的龍舌蘭酒,適用標準為GB 2757並且龍舌蘭為地理保護產品,僅墨西哥指定區域生產的產品才可稱為龍舌蘭酒並出口至中國。

處罰到個人

2017版的第九章突破性地增加了對個人處罰的規定,包括以下形式:

• 上一年度工資1倍以上5倍以下

• 上一年度工資30%以上1倍以下

• 上一年度工資20%以上50%以下

• 2千元以上2萬元以下

• 2萬元以上10萬元以下

• 2萬元以上5萬元以下

• 2千元以上1萬元以下

按照年度工資作為處罰基準的初衷是將企業主要負責人或食品安全責任人納入處罰對象,對企業管理人員形成威懾。但是也存在漏洞:一方麵,有些企業管理人員的個人收入主要不是來自於工資,甚至有些企業負責人不從企業領工資;另一方麵,有些人並不懼怕留下犯罪記錄。或許將年度工資改為年度總收入更有威懾力,再者可以引入從業限製機製。

總結

此次向WTO通報的《食品安全法實施條例(修訂草案)》,與2015年和2016年發布的征求意見稿相比,內容上都有了大幅度的刪減。總體來看,主要是刪除了一些其他法規已經明確規定的內容,新增了最近一年間熱點問題的相關內容。對於一些有爭議的條款,瑞歐科技會在實施條例正式發布後做進一步解讀。


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